El Estado neoliberal y las mujeres indígenas.

Un estudio de caso de la Sierra Negra de Puebla

El presente artículo tiene como objetivo analizar el desarrollo de capacidades en mujeres indígenas de la Sierra Negra de Puebla, producto de la intervención estatal. La metodología empleada fue mixta: una encuesta, tres talleres, ocho entrevistas a profundidad y observación participante. Se identifican cinco instituciones gubernamentales de relevancia para las mujeres: Sedesol, cdi, Sagarpa/sdr, Semarnat e inea. Se constata la fragmentación de programas, los cuales han contribuido (tímida y erráticamente) al desarrollo de algunas capacidades. El Estado neoliberal se muestra incapaz de impulsarlas de manera más contundente y ordenada debido a las contradicciones existentes entre la apertura comercial a productos agrícolas del exterior y la política de subsidios diseñados para combatir la pobreza que esta misma apertura generó.

Palabras clave: género, etnia, pobreza, capacidades, Estado neoliberal.

 Investigadora Asociada del Colegio de Postgraduados, Texcoco, México.

ingcmr77@hotmail.com.

 Profesora Investigadora Titular del Colegio de Postgraduados, Texcoco, México.

verovazgar@yahoo.com.mx.

Introducción

Desde la segunda mitad del siglo xx se ha impulsado un modelo de desarrollo que privilegia el crecimiento económico por encima de otros factores. Lo “atrasado” tiene que “modernizarse”, y el sector rural es parte de ese atraso. El desarrollo rural se asocia con transferencia de tecnología, en especial la Revolución Verde, cuyo objetivo es incrementar la productividad agrícola. La economía campesina es vista como “improductiva”, por lo que la inversión impulsa a grandes agricultores, generadores de “viabilidad económica”, mientras que los pequeños se vuelven sujetos de programas de asistencia social que tienen la finalidad de aliviar la pobreza del campo (Appendini, 2001; Teubal, 2001; Tarrío et al., 2003; Rubio, 2003; Escobar, 2007; Fox y Haight, 2010).

Estos procesos han sido vividos de manera distinta por hombres y mujeres. Los programas de apoyo para estas últimas se enfocan en sus papeles de madres y esposas, invisibilizando sus aportes a la economía campesina y obstaculizando el desarrollo de sus capacidades (Arizpe y Botey, 1986; De la Cruz, 2001; Silveira, 2005). Los extensionistas rurales mayoritariamente han sido hombres, capacitados y preparados para interactuar con otros hombres. La inasistencia de mujeres a actividades de capacitación ha sido interpretada como “falta de interés”, sin considerar sus problemas de tiempo y la falta de reconocimiento de su trabajo. Las mujeres se convierten en clientes de políticas asistencialistas. El más importante de este tipo en años recientes es el programa Oportunidades. Cuando son consideradas productoras, las mujeres reciben con dificultades pequeños fondos para impulsar proyectos productivos de diversa índole que en general tienen como importante cuello de botella la salida de sus productos al mercado (Vizcarra, 2007).

Ante este panorama, Amartya Sen (1998: 1) plantea una visión alternativa del desarrollo. Éste debe ser visto como “la expansión de las libertades humanas para elegir el tipo de vida que se considere como más valiosa”. Esta visión potencializa el desarrollo de capacidades y la agencia de las mujeres. Las mujeres con agencia no sólo tienen intención de hacer cosas, sino que realizan ciertas cosas en primer lugar (Nazar y Zapata, 2000).

El presente artículo se propone identificar las instituciones gubernamentales que han influido en el desarrollo de capacidades de mujeres nahuas y mazatecas que integran la Sociedad de Productores Indígenas Ecológicos Sierra Negra sc (spiesn sc) en Puebla. Esta organización se integró en 2002 como continuación de los trabajos iniciados por el Fondo Indígena para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe en convenio con la Cooperación Técnica Alemana (gtz) y el Fondo Regional operado por cdi. Actualmente tiene 252 integrantes, de los cuales 170 son hombres y 82 mujeres.

La spiesn sc tiene como antecedentes el trabajo de más de una veintena de instituciones a lo largo de cinco décadas (Rendón et al., 2005). Se trata de una zona con amplia y larga presencia institucional, lo cual da lugar a nuestra pregunta general: ¿cómo han impulsado estas instituciones el desarrollo de capacidades de las mujeres? Nuestro ejercicio se enfoca en la propuesta de Sen (1996: 57) quien sugiere que al evaluar el funcionamiento de una institución hay que responderse dos preguntas: ¿cuáles son los objetos de valor para la gente? ¿Qué tan valioso es cada uno? Los objetos de valor son las “capacidades para funcionar” que el trabajo institucional genera en las personas. Pretendemos responder estas preguntas desde la perspectiva de las mujeres.

Género, capacidades y Estado neoliberal

En las últimas cinco décadas, los estudios de género han visibilizado el trabajo doméstico de las mujeres, sus aportes a la economía, sus dobles y triples jornadas, así como su escasa participación en procesos de toma de decisión (Young, 1991; Zapata, 2005). Con el enfoque de Género en Desarrollo (ged) difundido en los años noventa se ha buscado combatir las relaciones de desigualdad entre mujeres y hombres. Al integrarlo a la planificación de programas de desarrollo, se ha querido visibilizar las necesidades de las mujeres y las dificultades que enfrentan para controlar recursos (tierra, créditos, capacitación); así como para adquirir conocimientos y habilidades (Martínez et al., 2003).

La propuesta de Sen (1996, 1998, 2000, 2001) se inserta dentro de la tradición de ged. El autor critica las políticas de desarrollo con visión “utilitarista” que aumentan la carga de trabajo de las mujeres por su enfoque de “eficiencia instrumentaria”. También llama a considerar las relaciones de género dentro de cada contexto sociocultural, ya que las mujeres son distintas entre sí de acuerdo a su etnia, edad o clase social, por mencionar sólo algunos factores de diferenciación social.

Sen (2001) identifica tres tipos de instituciones: no gubernamentales sin fines de lucro (ong), gubernamentales e internacionales. Las ong funcionan como mediadoras entre instituciones gubernamentales e internacionales mediante procesos educativos y de gestión, contribuyendo a asociaciones locales. Todas estas instituciones pueden ser evaluadas sistemáticamente por su contribución al fortalecimiento de las libertades humanas.

Las instituciones deben influir en el reconocimiento de la inequidad de género y generar medios y oportunidades para el fomento de las libertades de las mujeres (Sen, 2001; Prats, 2002). Su papel es ampliar las oportunidades de crecimiento personal y fomentar la adquisición de conocimientos y habilidades. Las “malas” instituciones bloquean estas oportunidades, mientras que las “buenas” contribuyen a la expansión de libertades femeninas (Sen, 2001; Prats, 2002).

El concepto de capacidades enfatiza “la expansión de la libertad humana para vivir el tipo de vida que la gente juzga como más valiosa” (Sen, 1998: 1). Las capacidades de una persona se refieren a las diversas combinaciones de funciones que pueda lograr. “Reflejan las diversas cosas que una persona puede valorar, hacer o ser” (Sen, 2000: 99). En el caso específico de las mujeres, el autor propone cinco capacidades: 1. Capacidad para leer y escribir; 2. Capacidad para tener un nivel de educación formal; 3. Capacidad para generar ingresos propios; 4. Capacidad para trabajar fuera del hogar; y 5. Capacidad para tener derechos de propiedad.

Esta discusión debe situarse dentro del marco del Estado neoliberal que ha dado forma a las instituciones del país durante las últimas tres décadas. Desde los años cincuenta del siglo pasado, el Estado impulsó la producción nacional de alimentos básicos, ocupando un papel rector en la conducción de la agricultura. Se fijaban precios de garantía uniformes para todo el año, agencias estatales acopiaban los excedentes para garantizar la estabilidad en la oferta, y se mantuvieron cerradas las fronteras a las exportaciones. Con el agotamiento de este modelo y la implementación del neoliberal (principios de los años ochenta), todo esto cambió. Se retiraron instancias comercializadoras como la Conasupo, se privatizaron empresas públicas y el sistema de seguridad social, desaparecieron las medidas de apoyo a precios y el control de las fronteras. Las dificultades se agudizaron con la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994. El Estado mexicano se limitó a proporcionar apoyos y subsidios compensatorios que solventaban necesidades de corto plazo, sin impulsar transformaciones estructurales que permitieran afrontar los riesgos de la apertura comercial (Fritscher, 2007).

Desde la óptica del Estado neoliberal, los productores de subsistencia y bajos ingresos se convirtieron en poblaciones “vulnerables” cuya sobrevivencia había que subsidiar. Se convirtieron en la población objetivo de programas de “combate a la pobreza” de corte asistencial. Mujeres rurales y pueblos indígenas comenzaron a aparecer en los discursos y programas estatales para atender a “grupos prioritarios” o “vulnerables”, definidos así desde la lógica de la liberación de mercados agroalimentarios (Vizcarra, 2007).

Los programas de las instituciones que se analizan a continuación operan desde esta lógica asistencialista, de apoyo a grupos “vulnerables”. Ejemplifican la contradicción existente entre, por un lado, una apertura comercial dirigida desde el Estado, que deja desprotegidos a los pequeños productores/as del campo; y, por otro, una política una política de “combate a la pobreza”, también dirigida desde el Estado, cuya es la transferencia de recursos monetarios a aquello/as que ya no pueden producir sus propios alimentos y mantener sus medios de vida debido a esa misma política de liberación de mercados impulsada por el Estado. Los pobres del campo (en su mayoría mujeres) reciben de parte de éste la responsabilidad de resolver un problema estructural (la pobreza), que el mismo Estado generó y que, dadas sus propias contradicciones, está incapacitado para atender. El artículo argumenta que dichas contradicciones impiden el desarrollo de capacidades sugeridas por Sen. Es necesario partir de otro concepto de desarrollo, otro diseño de políticas públicas, para que las mujeres realmente puedan desarrollar capacidades.

Metodología y zona de trabajo

La metodología empleada fue de tipo mixta, es decir cuantitativa-cualitativa. Desde ambos enfoques se puede lograr la conversión de datos cuantitativos en cualitativos así como obtener “mayor amplitud, profundidad, diversidad, riqueza interpretativa y sentido de entendimiento” (Hernández et al., 2008: 756).

El trabajo de campo inició con tres acercamientos para establecer contacto con la spiesn sc. Posteriormente se aplicó un cuestionario a 79 mujeres del total de 82 que forman parte de la sociedad debido a que dos no se pudieron localizar y una tercera había fallecido. También se realizó un taller sobre el trabajo de diversas instituciones. Paralelamente, se hicieron entrevistas a profundidad con mujeres de distinto nivel de alfabetismo: dos que no saben leer y escribir (Elena y Lupita-nahua monolingüe);1 cinco que hicieron estudios de secundaria en el sistema abierto del inea (Natalia, Celina, Josefa, Sofía y María); y una (Lorena) con bachillerato en el sistema escolarizado. La diversidad permitió entender desde distintas perspectivas el papel de las instituciones en el desarrollo de sus capacidades.

La investigación se realizó en los cuatro municipios (Eloxochitlan, San Sebastián Tlacotepec, Coyomeapan y Zoquitlan) donde trabaja la spiesn sc. Todos pertenecen a la Sierra Negra de Puebla y están catalogados con los índices más altos de marginación en el estado y en el país (cuadro1).

Las condiciones agroclimáticas permiten el cultivo de café (Coffea arabica) como la principal actividad agrícola comercial, seguida de la producción maíz en el sistema roza-tumba y quema para el autoconsumo. En las partes bajas se han establecido cultivos de plátano asociados a los cafetales. El régimen de propiedad es predominantemente ejidal, con algo de pequeña propiedad. En la actividad pecuaria predomina la explotación de ganado, seguida en menor escala por la producción de porcino, ovino y aves de traspatio. La principal generación de ingresos son jornales agrícolas y la migración a zonas urbanas (Sagarpa, 2006).

La spiesn sc estuvo originalmente conformada por seis grupos de trabajo y cinco organizaciones. Tuvo su primera figura jurídica como sociedad anónima de capital variable (sa de cv) y su segunda como sociedad civil (sc). La sociedad está integrada por cuatro sociedades de producción rural (spr), cinco sociedades de solidaridad social (sss) y ocho grupos de trabajo con antecedentes de haber participado en algún programa de desarrollo rural.

Antes y durante la existencia de la spiesn sc (aproximadamente desde los años setenta) han intervenido múltiples instituciones: organismos internacionales, instituciones gubernamentales, asociaciones civiles, instituciones educativas y privadas (cuadro 2). El principal objetivo de este trabajo es determinar el papel de algunas de las instituciones gubernamentales que operan bajo la lógica del Estado neoliberal descrita arriba en la Sierra Negra de Puebla.

Cuadro 1
Datos socioeconómicos de la zona de estudio

Fuente: elaboración propia, adaptado del Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (Inafed) y el Consejo Nacional de Población (Conapo), consultado en línea, febrero de 2009.

Cuadro 2
Instituciones que han intervenido en el área de estudio

Fuente: elaboración propia con datos de Rendón et al. (2005).

Características de las mujeres

El rango de edad de las mujeres va de los 20 a los 68 años, con 45 en promedio. La mayoría (61) tienen pareja y el resto (18) son solteras o viudas. Sesenta y cinco mujeres afirmaron tener a su cargo la crianza, cuidado y manutención de hijas e hijos. La mayoría (67) son nahuas bilingües; cuatro son mazatecas bilingües; siete son nahuas monolingües; una es monolingüe de habla castellana. Sólo 51 saben leer y escribir y el promedio de escolaridad entre aquellas que asistieron a la escuela es de 2.8 años.

Poco más de la mitad (44) realiza actividades remuneradas, siendo la mayoría jornaleras (23) en milpas y cafetales. Sus ingresos (esporádicos) van de los 45 a 120 pesos al día de acuerdo a la actividad realizada. Otras 13 se dedican al comercio fijo o ambulante, con ganancias de 500 a 1,500 mensuales. Tres son empleadas y tienen los ingresos más altos, entre 3,000 y 4,000 pesos mensuales. El resto (5) se dedica a diversas actividades como confección y venta de ropa, partería, o trabajo doméstico, sus ingresos son esporádicos y variados, con un rango desde los 200 hasta los 800 pesos mensuales.

Aunque la presencia institucional se registra desde los años setenta, las mujeres han participado en grupos y organizaciones productivas desde 1994, año en el que caen los precios del café (Aranda, 1996). La integración de mujeres a grupos y organizaciones se mantuvo estable hasta 2002, cuando ingresaron 26 a la spiesn sc recién constituida (gráfica 1). En este periodo se establece el pesa-fao en la región, operado por la Sagarpa y ejecutado por la adr Mextlalli ac (Rendón et al., 2005). Para buena parte de las mujeres, esta ha sido la primera y más importante experiencia organizativa, la ventana hacia el exterior, el vínculo con instituciones de muy distintos tipos. En los siguientes apartados del presente artículo definiremos el papel de las instituciones gubernamentales del Estado neoliberal en el desarrollo de capacidades.

Gráfica 1
Año de ingreso a la primera organización (N = 79)

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos del censo realizado en mayo de 2009.

Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol)

La Sedesol es una institución del gobierno federal que busca erradicar la pobreza extrema para el año 20302 y que la población mexicana alcance niveles de vida dignos. Específicamente, el programa Oportunidades se propone coordinar acciones interinstitucionales para contribuir a la superación de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades básicas de las personas y su acceso a mejores oportunidades. Entre la población objetivo se encuentran las mujeres (para la alimentación, educación y salud de la familia) y los adultos mayores (Sedesol, 2010).

Dentro de la lógica del Estado neoliberal mexicano, la seguridad alimentaria está asociada no a la producción nacional de alimentos sino a la importación de éstos a precios “competitivos”, lo cual trae costos de “vulnerabilidad social” provocada por problemas de accesibilidad a algunos de ellos. Es por ello que Oportunidades busca incrementar dicho acceso, así como mejorar la salud y educación de las y los menores de 18 años mediante una política de transferencias monetarias dirigida a las mujeres pobres (Vizcarra, 2007).

Sin duda alguna, la Sedesol es una de las instituciones gubernamentales más presentes en el campo mexicano. Fue la más reconocida en el taller. Todas las asistentes (20) la identificaron gracias a los programas que operan en la zona: Oportunidades y Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (pdzp) (Piso Firme y Letrinas). Todas las encuestadas (79) son beneficiarias de Oportunidades, con ingresos que van de los 275 a los 2,200 pesos mensuales dependiendo del número de hijos e hijas y su grado escolar. Entre sus responsabilidades para mantenerse en el programa está asistir a pláticas (sobre salud, nutrición, planificación familiar), asegurarse del buen desempeño de los niños en la escuela y llevarlos a citas periódicas de atención médica.

Las opiniones sobre Oportunidades son variadas. Muchas valoran el recurso, por ejemplo Lupita (nahua monolingüe y analfabeta), quien piensa que “no es caro” que su niña estudie. Pero el esfuerzo es grande: ésta tiene que salir a las cinco de la mañana y regresar a las cinco de la tarde porque la secundaria se encuentra a tres horas caminando. Para Lupita vale la pena: “me da mucho gusto que aprenda lo que dicen los papeles, nosotros no sabemos” (traducción propia del náhuatl). Como lo señalan varios autores (González, 2008; Agudo, 2008), Oportunidades ha contribuido a que las niñas indígenas permanezcan en la escuela, pero la calidad de los servicios educativos y la infraestructura disponible para llegar a ellos son limitados, por lo que los esfuerzos para lograrlo son grandes.

Entre las mujeres hay reconocimiento del importante papel que desempeña Oportunidades en la economía rural indígena. Natalia sugiere a las mujeres que “guarden 50 pesos y se compren una plantita para obtener leña y frutales”, pero ellas argumentan que “nos dieron para comer, no para sembrar árboles”. Josefa menciona la existencia de “gente que sólo está atenida a… Oportunidades”. Lo cierto es que en un contexto caracterizado por la “crisis de la agricultura de subsistencia, los apoyos de Oportunidades y el trabajo asalariado (como jornaleros agrícolas o mediante empleos urbanos dentro o fuera del país) constituyen los pilares de la sobrevivencia de los pobres rurales, indígenas y mestizos” (González, 2008: 130).

Las actividades que las mujeres deben realizar “en corresponsabilidad” con el Estado son arduas y asumen la eterna flexibilidad del tiempo femenino. Las beneficiarias de Oportunidades deben caminar largas distancias (hasta cuatro horas) para acudir a citas médicas, en ocasiones en días consecutivos. Esto se constató con una de las beneficiarias cuando regresaba de la clínica de Xonotipa de Juárez rumbo a su comunidad de origen (Cuabtlajapa). Llevaba cargando en la espalda a un niño de cinco kilos y al día siguiente tenía que llevar a otro. En las zonas con mayores grados de marginación (como la Sierra Negra) los servicios públicos de salud son deficientes, lo cual constituye un obstáculo importante para que los objetivos del Paquete Básico Garantizado de Salud sean alcanzados. Además, la falta de infraestructura para llegar a clínicas y hospitales es uno de los retos más grandes del programa Oportunidades (González, 2008; Sánchez, 2008).

En resumen, para apoyar los avances educativos de una generación, Oportunidades ha fortalecido las relaciones de poder entre el Estado y las mujeres indígenas, rurales y pobres, pues las responsabiliza del éxito o fracaso del programa, así como del estado nutricional y avance educativo de sus hijos e hijas (Vizcarra, 2007). A las mujeres “se les va el tiempo” caminando, ven las pláticas como una obligación, consideran que el dinero es “para comer” y ven a Oportunidades como un programa que las “atiene más al gobierno”. Es un costo muy alto para que sus hijos e hijas aprendan lo “que dice el papel”. No es manera de contribuir al desarrollo de las cinco capacidades que Sen (2000) considera vitales en la expansión de la libertad femenina.

Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi)

La cdi fue creada en 2003 como instancia de consulta obligada en materia indígena para el conjunto de la administración pública federal. La cdi reconoce la importancia de las mujeres en el desarrollo del país y apoya sus actividades a través de los siguientes cursos de acción: proyectos productivos con viabilidad técnica, financiera y comercial; capacitación y el desarrollo empresarial; fortalecimiento de la organización de las mujeres; y coordinación con diversos programas públicos y privados. El Programa de Fondos Regionales Indígenas (pfri) atiende las necesidades de financiamiento de organizaciones indígenas para llevar a cabo actividades productivas. El monto de recursos al que puede acceder cada fondo no puede superar el millón de pesos. Del total de los recursos asignados a cada uno, se deberá destinar un mínimo de 30% al apoyo de proyectos de mujeres (cdi, 2006).

La cdi fue la segunda institución más conocida (13 de 20) entre las participantes del taller. El Fondo Regional ha integrado proyectos productivos, principalmente pecuarios y agrícolas (diversificación productiva, café orgánico, construcción de terrazas), con la característica de la recuperación de recursos otorgados para su reinversión. Las participantes reconocieron a la institución antecesora de la cdi, es decir, al Instituto Nacional Indigenista (ini), con la cual han trabajado desde 1997.

Las primeras experiencias organizativas de las mujeres se dieron precisamente gracias al Fondo Regional. Josefa “tenía un grupo de mujeres para intercalar plátano…porque la cosecha de café se acababa y pues decíamos ¿cómo le íbamos hacer?”. Sin embargo no todos los proyectos fueron exitosos, hubo algunos que las socias “no sabían manejar”, por ejemplo, uno de apicultura “que no funcionó” porque las mujeres les tenían miedo a las abejas. Un estudio sobre el Fondo Regional de Mujeres Chontales de Tabasco identifica tres limitantes en este tipo de fondos: la ausencia de un diagnóstico que justifique la existencia de un proyecto, la falta de seguimiento por parte del personal de la cdi y la falta de personal especializado en la perspectiva de género (Pérez et al., 2008).

Las mujeres de la Sierra Negra valoran dos aspectos de su trabajo con la cdi: la experiencia organizativa en puestos de liderazgo y la capacitación. Comenta Natalia: “en el Fondo Regional… primero estuve como comisión técnica, después en el comité financiero, ahora como presidenta de la organización [grupo de trabajo]”. De hecho, las mujeres identifican el trabajo del Fondo Regional como el antecedente directo de la spiesn sc, pues los grupos que tenían proyectos de café se integraron a esta organización. En la capacitación se ha tocado el tema de la inequidad de género. Natalia ha sido promotora del Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (popmi) y ha recibido “capacitación en equidad de género, sobre autoestima, sobre salud sexual, desarrollo humano, planeación participativa”. Las chontales de Tabasco reportan aprendizajes similares, con la limitante de que este tipo de capacitación sólo ha llegado a puestos directivos (Pérez et al., 2008).

Atendiendo a las cinco capacidades de Sen (2000), puede decirse que la cdi ha contribuido a la generación de ingresos femeninos, aunque de manera errática. También ha contribuido a que las mujeres adquieran conocimientos, aunque no necesariamente de alfabetismo y educación formal. Es necesario que la cdi se plantee hacer llegar las experiencias de capacitación a muchas más mujeres.

Secretaría de Ganadería Desarrollo Rural Pesca y Alimentación (Sagarpa). Secretaría de Desarrollo Rural Puebla (sdr)

La Sagarpa busca el desarrollo integral del campo y los mares del país, el aprovechamiento sustentable de sus recursos, el crecimiento sostenido y equilibrado de las regiones, la generación de empleos que generen el arraigo de la población rural, el fortalecimiento de la productividad y competitividad para consolidar el posicionamiento y conquista de nuevos mercados, basados en los requerimientos y exigencias de los consumidores (Sagarpa, 2010). La Secretaria de Desarrollo Rural (sdr) del estado de Puebla funge como ejecutora de los programas propuestos por la Sagarpa.

Ambas instituciones son reconocidas por las mujeres gracias al Programa de Apoyo a Proyectos de Inversión Rural (papir) que apoya la adquisición de activos fijos para proyectos productivos; el Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (Profemor) por la presencia de un técnico encargado de diseñar proyectos. El Programa Especial de Seguridad Alimentaria (pesa-fao) es reconocido por el apoyo en el establecimiento de huertos hortícolas, capacitación e intercambios tecnológicos.

Entre 2002 y 2005 la spiesn sc recibió los siguientes apoyos de la Sagarpa mediante el papir: a) diversificación agropecuaria a nivel de traspatio; b) granja integral; c) vainilla y cedro rosado; d) maquinaria para el mejoramiento de café; e) equipamiento para el beneficio ecológico de café; f) equipamiento para el secado de café; g) equipamiento para la industrialización del café (Rendón et al., 2005). Todo esto puede agruparse en tres rubros: animales, plantas y equipo. Las mujeres valoran los apoyos de la siguiente manera: de las 60 que recibieron plantas y semillas, 93% las considera útiles o muy útiles; 53 recibieron equipo y todas lo encontraron útil o muy útil ya que aminoró el trabajo de despulpado y beneficio de café. Las que recibieron animales fueron pocas (36) y sólo la mitad (50%) los consideraron útiles o muy útiles. Se trataba de borregas reproductoras que no se adaptaron al clima, además de que la carne ovina no se consume en la región.

Un problema identificado por las mujeres es que, a pesar de que las reglas de operación del papir hablan de la importancia de apoyar a grupos prioritarios (mujeres, indígenas, adultos mayores y jóvenes), ponen como uno de sus requisitos la posesión de tierras. Natalia considera que esto es un obstáculo: “para que llegue el apoyo se necesita que [la tierra] esté a nuestro nombre y pues la mayoría de las mujeres no tenemos tierras, a lo mejor tenemos derecho, pero no nos lo han dado”. Efectivamente, 27 de las mujeres encuestadas (34%) no cuentan con tierras a su nombre, a pesar de formar parte de una organización.

La Sagarpa también ha apoyado procesos de capacitación sobre producción orgánica de café y consolidación organizativa; ordenamiento, manejo del traspatio y hogar saludable; género y desarrollo rural sustentable; formación de cajas de ahorro; administración de empresas rurales; manejo de laderas para la conservación de suelo y agua; establecimiento, industria y comercialización del maracuyá (Rendón et al., 2005). Se pueden identificar cinco ejes temáticos: técnicas productivas, procesos organizativos, comercialización, finanzas y género.

Como en el caso de la cdi, la capacitación que menos llegó a las mujeres fue la de género pues sólo 48 mujeres la recibieron. Lo bueno es que todas la consideraron útil o muy útil. En palabras de Lorena, “pues ahí se trata de involucrar más a mujeres sobre sus derechos, que la mujer se le debe respetar…hay muchos señores que dicen: —No tienen derecho [las mujeres]…—Es que no lo pueden hacer. Y se trata de concientizar más a los señores…”. Sobre asuntos financieros, 53 fueron capacitadas y 72% los consideró útil o muy útil ya que están formalmente integradas a cajas de ahorro. Los otros temas llegaron a la mayoría: 77 se capacitaron en aspectos técnicos y todas lo consideraron útil o muy útil; 77 recibieron capacitación en asuntos de comercialización y 74% los consideraron útiles o muy útiles; 76 asistieron a talleres sobre organización y 99% los coloca como útiles o muy útiles. Se necesita reforzar el tema de comercialización y trabajar para que el de género y finanzas llegue a mayor número de mujeres.

Sobre los procesos de capacitación vale la pena rescatar la forma de trabajo de la Agencia de Desarrollo Rural (adr) Mextlalli ac, asociación validada por la fao para operar el programa pesa-fao de 2002 a 2005. La adr cuenta con un grupo de jóvenes técnicos (con bachillerato concluido) nahuas y mazatecos que ofrecen capacitación bilingüe. Esto ha permitido una mayor participación de las mujeres. La observación de campo permitió constatar que, cuando hablan en su propio idioma, las mujeres son mucho más receptivas y participativas. A Lupita (nahua monolingüe) le da pena hablar, “no sé cómo decir, sólo voy a escuchar”. Pero cuando la capacitación es en náhuatl la disfruta mucho más: “aprendemos cómo sembrar, vinieron los ingenieros a enseñarnos como le vamos a hacer” (traducción propia del náhuatl).

Algunas mujeres han participado en eventos de la Sagarpa, pero no de manera activa, consciente y voluntaria. A Lorena la “mandaron a traer sin saber para qué”. Tuvo que hablar “frente a personas del Banco Mundial… el Secretario de Agricultura” y Vicente Fox. Sólo leyó el discurso que le entregaron y al final tomó una postura crítica: “me hubiera gustado decir que no nada más es ir a decir lo que estamos haciendo, sino todo lo que no hemos recibido, por ejemplo ahorita en la Sagarpa metemos proyectos y no salen o que salieron al 50%-50%, 70%-30%…pues es que así ellos lo ven todo bueno de acá para allá, pero de allá para acá no es así…”.

El trabajo de la Sagarpa se manifiesta a través de un buen número de programas. En este sentido puede decirse que la institución tiene presencia en la zona. Trabaja en torno a dos ejes: apoyos productivos y capacitación. Con respecto a los primeros, algunos son más exitosos (máquinas despulpadoras de café) mientras que otros requieren de un diagnóstico más cuidadoso (borregas). En relación a la capacitación, hay temas dominantes (producción, comercialización, organización) mientras que otros necesitan más trabajo (finanzas, género). Las mujeres valoran este tipo de apoyos y cursos de capacitación, a pesar de que tradicionalmente no se les considera “productoras”. Es claro que su presencia en una organización ha cambiado la percepción de sí mismas e incrementado su acceso a beneficios institucionales.

El papir ha sido el programa que ha otorgado mayores beneficios materiales a la organización, principalmente para la cafeticultura. Sin embargo, uno de sus requisitos es la posesión de tierras. Para que el papir sirva a más mujeres y fortalezca una de las capacidades señalada por Sen (2000) (tener propiedad), la Sagarpa, en coordinación con la sra, tendría que promover activamente la titulación de tierras en nombre de las mujeres o al menos un programa de cotitularidad, dada la creciente feminización del campo mexicano.

Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat)

La Semarnat es una institución del gobierno federal que tiene entre sus principales atribuciones regular la política ambiental y promover el uso sustentable de los recursos naturales, así como transversalizar la perspectiva de género en la política ambiental. Entre los programas que deben operar bajo esta directriz está el Programa de Empleo Temporal (pet), que da apoyos económicos a mujeres y hombres mayores de 16 años que participan en “proyectos de beneficio familiar o comunitario”, con el fin de complementar sus ingresos (Semarnat, 2010).

El pet fue mencionado por dos mujeres en el taller. Ha sido implementado en la zona principalmente para la conservación de suelos mediante terrazas. Algunas recibieron recursos económicos por este concepto, pero se lo dieron a hombres por considerar pesado el trabajo (chapeo, construcción de terrazas y de barreras vivas o muertas). Así lo dijo Celina: “es pesado que una mujer esté agarrando el cava hoyos”. Sin embargo, a otras el pet les ha dado la oportunidad de incursionar en actividades que culturalmente las mujeres no pueden hacer, pero que sin embargo disfrutan: “me gusta trabajar… más trabajar en campo que en la cocina, porque eso lo hago con una cierta obligación… cuando no salía a comunidades me dedicaba al campo…yo rozaba, yo limpiaba café, yo sembraba picante…todo eso me gustaba hacer, no se me hacía pesado”. El pet está contribuyendo a una de las capacidades de Sen (2000), la de apoyar la generación de ingresos femeninos bajo un modelo de acción afirmativa. Sin embargo, éstos son muy bajos. Las mujeres recibieron 528 pesos anuales en Campeche y 2,727 en Zacatecas por concepto de participación en el pet (Vázquez, 2011).

Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (inea)

El inea es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal. Ofrece servicios de alfabetización, primaria y secundaria. Cuenta con asesores voluntarios que pueden o no recibir una gratificación y se encargan directamente del trabajo con las personas (inea, 2010).

El inea no fue nombrado en el taller, pero el levantamiento de la encuesta lo identificó como una institución con presencia entre las serranas que no pudieron estudiar de pequeñas. Recordemos que el promedio de estudio es de 2.8 años cursados (muy bajo si se compara con el nacional de 8 años en población mayor de 15 años de edad, según inegi, 2010), por lo que la necesidad de tener educación formal es muy sentida entre las mujeres. De hecho, un poco más de la mitad (ocho de 17) de las que tienen la primaria concluida obtuvieron su certificado mediante el inea, así como ocho de las nueve que tienen certificado de secundaria. Es decir, poco más de 20% de las mujeres concluyó su primaria o secundaria a una edad mayor a la esperada gracias al sistema de educación para adultos.

La necesidad de saber leer y escribir, una de las capacidades que postula Sen (2000), es importante para las mujeres, y fue impulsada por su participación en la spiesn sc. “En la organización nos dijeron que trabajáramos por nosotras, que nos enseñáramos” (Lupita, traducción propia del náhuatl). “Si supiera leer y escribir, podría entender o escribir lo que nos dicen… nada más escuchamos…y se nos pasa… y si sabemos leer o anotamos, pues no” (Elena). Sin embargo, una de las limitaciones importantes del inea es su falta de cobertura. Lupita vive en La Huacamaya, comunidad ubicada a ocho horas a pie y cinco en vehículo desde la cabecera municipal, por lo que ella no pudo terminar sus estudios ni siquiera con el inea. “Aquí nos iban a comenzar a enseñar…a mí sí me gustaba, ya tenía mi cuaderno… nos dieron nuestros libros… nos iba a enseñar mi comadre Teófila y ya no nos enseñó, lo dejó” (se mudó a Tehuacán). Puede verse que los esfuerzos del inea son valiosos, responden a una necesidad sentida, a un “objeto valorado” (Sen dixit). Necesitan ser más apoyados para llegar a regiones más inaccesibles, quizás pagándoles a las personas que actualmente hacen un trabajo voluntario de alfabetización.

Conclusiones

Las evaluaciones de política pública generalmente presentan porcentajes de población atendida. El presente trabajo evalúa la intervención institucional desde la propuesta de Sen (1996, 1998, 2000, 2001) que enfatiza el papel de las instituciones en el desarrollo de capacidades humanas, vista desde los propios actores. Nuestro centro de análisis son mujeres indígenas pertenecientes a la spiesn sc de la Sierra Norte de Puebla. Se analizan únicamente instituciones gubernamentales (federales y estatales) identificadas por ellas: Sedesol, cdi, Sagarpa, sdr, Semarnat e inea.

Salvo el inea, que ofrece programas de alfabetización, primaria y secundaria, las instituciones ofrecen apoyos económicos, ya sea en forma de subsidios de combate a la pobreza (Sedesol), proyectos productivos (cdi), animales, plantas y maquinaria (Sagarpa y sdr) o ingresos temporales (Semarnat). Sobre la Sedesol las opiniones son ambivalentes: se valora el subsidio en nombre de los hijos e hijas, pero también se reconoce que éste representa mucho sacrificio, sobre todo de parte de las mujeres. Los proyectos productivos de la cdi no siempre han sido exitosos, por falta de diagnóstico y seguimiento. Los animales, plantas y maquinaria de la Sagarpa son valoradas de manera diferenciada y en ocasiones también son otorgados sin un previo diagnóstico (borregas). Está además el problema de la falta de titularidad de tierras de parte de las mujeres. Finalmente, la Semarnat promueve, mediante la acción afirmativa, cambios en la división genérica del trabajo. Sin embargo, los ingresos que las mujeres reciben son muy bajos. En general, ninguno de estos subsidios y apoyos han traído mejoras significativas en su calidad de vida. Los montos son pequeños, los apoyos son dispersos, los esfuerzos se duplican. Poco más de la mitad de las mujeres se emplea en actividades muy poco remuneradas y tiene ingresos bajos.

El panorama que surge del análisis es el de un Estado neoliberal pleno de contradicciones producto de, por un lado, la apertura comercial que afectó gravemente a pequeños productores; y por el otro, los subsidios diseñados para combatir la pobreza que esta misma apertura generó. Según Merino (2010: 57), la política pública dirigida al campo carece de un “núcleo duro”, es decir, de la “definición del problema que el Estado quiere resolver; los criterios y los valores que orientan su decisión de intervenir y el propósito explícito que persigue” (Merino, 2010: 57). Cuando esta ausencia se da, enfrentamos una “acumulación de diversos propósitos desconectados e incluso contradictorios” que genera ineficiencia, falta de dirección e incluso corrupción.

Esta situación se constata en la fragmentación de programas descrita en el presente artículo. La mayoría de las instituciones realizan esfuerzos de capacitación, destacando la Sedesol, la cdi y la Sagarpa. Las temáticas cubren aspectos de salud, nutrición, planificación familiar, manejo financiero, cultivo de café, género y desarrollo rural sustentable. Estos esfuerzos, aunados al trabajo del inea, han contribuido al desarrollo de dos capacidades de las mujeres: leer y escribir y tener un nivel de educación formal. Sin embargo, existe una duplicación de esfuerzos y quizás incluso saturación en las mujeres. Se requiere mayor articulación temática para evitar esta situación. Hay que volver al inicio y retomar sus prioridades: aspectos productivos, organizativos y de género. Hay que insistir en que los idiomas originarios se usen más para llegar a los sectores más desfavorecidos de la población. La capacitación no puede estar atada al otorgamiento de un subsidio, como es el caso de Oportunidades. Finalmente, hay que apoyar de manera más fehaciente el trabajo del inea, cuyos asesores son voluntarios y no alcanzan a cubrir toda la región.

En conclusión, después de 40 años de intervención institucional en la Sierra Negra de Puebla, las mujeres indígenas siguen viviendo en condiciones de exclusión y marginación. El Estado sigue teniendo una enorme deuda con ellas. Hay un tímido y errático desarrollo de algunas capacidades (leer y escribir, tener educación formal, generar ingresos propios y trabajar fuera del hogar), pero los esfuerzos necesitan articularse para alcanzar más y mejores resultados. Las mujeres tienen en su contra un contexto muy adverso impuesto por el modelo neoliberal, donde la producción de alimentos a nivel de pequeña propiedad realmente no parte de las prioridades de la política pública. Además, muchas no tienen derechos de propiedad, lo cual limita los logros obtenidos en las otras dos capacidades mencionadas. Las mujeres indígenas de la Sierra Negra viven en carne propia y de manera cotidiana las contradicciones más alarmantes del Estado neoliberal, las cuales se ven expresadas en su incapacidad para fortalecer el desarrollo de capacidades en sus propias ciudadanas.

Fecha de recepción: 25 de enero de 2011

Fecha de aceptación: 28 octubre de 2011

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1. Los nombres utilizados son ficticios, de acuerdo a lo solicitado por las participantes.

2. Estos objetivos han sido puestos en duda. En conferencia de prensa sostenida el 15 de diciembre de 2010, Raúl Ibáñez Márquez, director general adjunto de la oficina del titular de la Sedesol, dijo que el programa Oportunidades abarca a 34 millones de personas, pero “no saca a nadie de la pobreza, es un subsidio claro y neto”. Más bien es “un complemento para las familias” que sirve para “contener” el crecimiento de la pobreza y ayudar a los que no tienen capacidad de generar su propio sustento (Ibáñez citado en Enciso, 2010: 40).